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一、全球视角：中国基础设施总体水平的国际对比

经过十年的基础设施建设，中国基础设施总量已达到全球的较高水平。但受土地面积、人口总量的拖累，基础设施的密度及人均水平仍有较大的差距。以往的对比，往往以我国基础设施密度与人均水平差距大，就认为我国的基础设施还需要继续大规模建设。此次我们遵循的思路是，基础设施是为了支持经济的发展。前提假设是我们已摒弃“挖坑埋坑”的无效基建。因此，在考察基础设施总量、密度及人均水平时，有必要将 GDP总量及人均 GDP 水平一并加入作为参考。

中国作为世界人口第一大国（2019 年 14 亿人）、国土面积第三大国（956.29 万平方公里，次于俄罗斯、加拿大）、名义国内生产总值第二大国（2019 年 99 万亿元，仅次于美国），拥有巨大的经济体量，但相关指标人均水平较低。2019 年人均 GDP 才达到 1万美元，仍低于世界平均水平（11312.40 美元），仅为目前美国人均 GDP 的 15%。而全球其他主要经济体人均 GDP 跨过 1 万美元门槛的时间，美国为 1978 年、德国与日本均为 1980 年、英国为 1986 年、韩国为 2000 年、巴西为 2010 年、俄罗斯为 2011 年。中国人口密度为 148 人/平方公里，同样远高于同等人均 GDP 水平的俄罗斯、巴西、南非等国。因而，不能简单的认为人均基础设施差距大就应该继续大规模的投资建设。在不同人口密度、人均 GDP 以及不同区域的对比下，同样会得出不同的结论。

（一）传统基建

公路交通。中国公路总里程位列全球第三，但一对比人均水平就出现了较大的差距。这也常被作为应继续加大公路建设的依据。2018 年中国公路里程为 484.65 万公里，仅次于美国（672.21 万公里）和印度（590.33 公里），遥遥领先世界上其他国家。公路密度为0.51 公里/平方公里，虽然仅高于巴西（0.21 公里/平方公里）和俄罗斯（0.099 公里/平方公里）。但以中国不同地区加入对比，即会发现，中国东部、中部公路密度还高于韩国、美国。与德、法、英的公路密度水平差距也并不大。唯一差的就是人均水平，每万人均公路里程为 34.8 公里，在世界主要国家中仅高于韩国，距离美国的 205.46 公里/万人具有巨大差距。

铁路交通方面的情况与公路类似。2018 年中国铁路总里程为 13.17 万公里，仅次于美国的 22.03 万公里，遥遥领先于俄罗斯（8.56 万公里）、印度（6.84 万公里）等新兴经济体。全国铁路密度为 13.77 米/平方公里，在主要国家中仅高于俄罗斯（5米/平方公里），远低于德国（93.52 米/平方公里）。同样加入中国不同地区进行对比，则亦高于印度、南非、美国等现有水平。但一进行人均对比，2018 年中国人均铁路里程为 2.42 公里/万人，仍远低于美国 6.73 公里/万人、俄罗斯 5.93 公里/万人的水平。分地区看，中国东北及西部地区还高于日本。而东部地区，人均结果更是出现了最差结果。

人均 GDP 过万美元时的传统基础设施对比。归根结底，基础设施建设为经济发展服务。其建设应领先于经济发展。但领先不代表过量，过量可能造成资源的浪费及迭代更新的困难。既然我们经常用人均水平来考察基建的需求量。那么最应该就人均 GDP 相同水平时的基础设施拥有量进行对比。即对比 1978 年的美国、1980 年的德国与日本、1986年的英国、2000 年的韩国、2010 年的巴西。从可获得的数据比较来看，中国公路、铁路密度排名均领先排名。即便是人均公路、人均铁路也与发达经济体不相上下。

从公路、铁路里程的简单全球对比来看，并没有明确的依据表明有继续大兴公路、铁路建设的必要性。即便回到人均的对比，分地区进行国际对比更说明问题。不是基础设施建设不够，而是人口集中度太高。中西部地区的人均水平远高于东部。因而，接下来应考虑的是，不是扩张东部地区的基础设施建设，而是通过中西部地区公共服务均等化的完善，吸引人口向中西部流动。

鉴于我国人口众多以及城乡二元经济等因素。简单的用人均水平衡量，并不能真是反映我国基础设施的实际需求。还需要辅以考察目前已拥有的铁路及公路的使用效率。若利用率极高，则表明我们仍有更多的建设需求。若目前已有铁路、公路的使用效率仍低于其他国家。则表明目前最为紧要的不是更多的建设新的基础设施，而是提高现有基础设施的利用效率。首先，使用指标运输密度观察铁路公路的运输效率。运输密度=货（ 客）运周转量/营业线路长度。此指标该指标可以反映交通运输线路上的货物(旅客)运输量运

亿人公里，与德、法、英等国基本持平。货运周转量 71202.5 亿吨公里，排名位居全球第一。铁路客运周转量为 6812.03 亿人公里，仅次于印度（11498.35 亿人公里），遥遥领先于其他国家。铁路货运周转量为 22384.35 亿吨公里，仅次于美国（25252.17 亿吨公里）和俄罗斯（24918.76 亿吨公里，2017 年数据），大幅领先排名其后的印度（6201.75 亿吨公里，2017 年数据）、南非（1133.42 亿吨公里）等国家。从效率指标——运输密度来看，2018 年中国公路客运密度 0.18 百万人公里/公里，远低于其他发达经济体。公路货运密度为 1.47 百万吨公里/公里。远高于排名第二的德国（0.49 百万吨公里/公里）。铁路客运密度为 5.17 百万人公里/公里，低于印度（16.8 百万人公里/公里）、韩国（5.49 百万人公里/公里）；铁路货运密度为 17 百万吨公里/公里，仅次于俄罗斯（29.1 百万吨公里/公里），与美国基本相当。我国公路与铁路的运输密度表明，在铁路货运、客运以及公路客运上，相比于其他经济体运输效率仍有提高的空间。公路货运密度最高，可能意味着货运公路仍有建设需求。

航空运输。我国航空客货运输规模稳居世界第二，与美国差距不断缩小。2019 年中国民航完成运输总周转量 1292.7 亿吨公里、旅客运输量 6.6 亿人次、货邮运输量 752.6 万吨，同比分别增长 7.1%、7.9%、1.9%，较 2018 年增长率 11.4%、10.9%和 4.6%，增幅明显下降，主要受宏观经济下行和航空公司飞机数量不足影响。

从起降架次来看， 2019年中国航空完成飞机起降1166.0万架次，比2018年增长5.2%，虽仅约为美国起降架次的 22.5%，但高于其他国家。从机场数量来看，2019 年中国共有境内运输机场 238 个，根据美国联邦航空局披露的《国家一体化机场系统计划（2019-2023）》，美国有 506 个用于商业运输，为中国机场数的 2.13 倍。虽然机场数量及飞机起降架次均大幅弱于美国，但从客运与货运情况看，航空运输效率应高于美国。

从机场连通性指标衡量的一国航空运输网络的整合程度看，根据《2019 年全球竞争力报告》披露的机场连通性数据来看，中国仅次于美国排名第二，遥遥领先排名第三、四的日本和印度，整体来说中国机场的连通性较好，甚至与以航空运输为主的美国差距也并不大。

根据《中国民用航空发展第十三个五年规划》，计划到 2020 年，中国运输机场数量达到 260 个左右，年起降架次保障能力达到 1300 万，基本建成布局合理、功能完善、安全高效的机场网络。

将各国不同交通方式分开讨论不能够完全说明问题，毕竟各国的交通结构不尽相同。为了给出更合理的判断，我们将中国、德国及美国的公路、铁路、航空客运量进行综合考量。可以发现在运输方式的选择上，中国 77%的客运依赖于公路，其次铁路运输。德国主要依赖于铁路运输（54%），其次公路，选择民航出行的比重较低，与中国类似。而美国铁路高速发展时间较早，在 1916 年全美铁路总里程便达到了历史最高峰，约 41万公里，远高于现在美国的铁路里程。但随着高速公路系统的不断完善以及民航业的高速发展，旅客的出行方式发生了巨大的变化，火车出行由于其低效、昂贵等特点逐步走下历史舞台。如今，在与公路、航空的激烈竞争中，城际客运铁路也不再具备竞争优势，以旅客周转量计算，全美铁路客运公司（Amtrak）城际客运铁路市场份额仅保持在 0.1%左右，远远落后于公路客运（87%）、航空（10%）等，这与我国现行交通形成鲜明对比。但美国铁路通过政府推动以及自身运营方式的转型，铁路现已成为美国货运市场的主导者，以货物周转量计算，货运铁路占美国货运总量的 40%，在各类运输系统中排名第一。不同的运输方式依赖，也导致我们在对比时得出的结论可能出现偏差。上文我们运用了运输密度这一效率指标考察公路、铁路的运输效率。但运输密度仅反应了公路、铁路的繁忙程度。且本身易受人口总量大、各国主要运输方式不同等因素影响。因此，我们使用货运（客运）乘数来排除人口总量等因素，进一步考察公路、铁路、航空的极限使用效率。所谓客运乘数是指全年发送旅客总人次与全国人口的比值。货运乘数则以全年运输货物总量除以实际 GDP。以此两个指标进行对比，直观的反应我国现有公路、铁路、航空的总运输水平是否已达到使用极限。从乘数对比可以发现，从客运乘数的角度出发，中国的铁、公、机基础设施利用并没有达到全球最高的效率水平。因而应从提高使用效率着手，而不是大规模持续建设。从货运乘数的对比来看，中国铁、公、机基础设施的使用已远超发达经济体，其中最大的货运贡献是公路运输。诚然货运乘数也受一国经济结构影响。中国与德国作为全球的供给一端，更多的以生产为主。因而其货运乘数也应高于以消费为主的美国。另外，虽同在供给一端，中国又不同于德国。中国目前仍为世界的工厂，年出口排名全球第一，又以中低端生产为主导。但无论如何，货运乘数高企，也反应了公路货运的繁重。结合上文的判断，我们认为仍有必要继续加大公路基础设施建设。而其余运输基础设施应以提高利用效率为主。

中国港口航运吞吐量及连通性均保持世界领先水平。2018 年，全国主要港口集装箱吞吐量为 22582.89 万标准箱，稳居世界第一，为第二名美国（5468.84 万标准箱）的 4.13倍。从人均水平来看， 2018 年中国人均 0.162 个标准箱，高于世界均值（0.104 个标准箱），与美国（0.167 个标准箱）水平相当。从世界银行披露的数据来看，2018 年中国班轮运输相关指数为 151.9，排名世界第一，遥遥领先于第二名韩国（105.1），表明我国与全球航运网络的连通程度较好。

中国人均用电量、用水量已有实质性提高。2019年，中国人均用电量 5161 千瓦时，远高于世界平均水平（2978 千瓦时/人），对日本、德国、法国等国家实现了量的追赶。虽较韩国、美国还有较大的差距，但已从 2014 年只有美国人均水平的 30%提升至 2019年的 44%。2018 年中国人均用水 431.92 立方米，与世界主要国家还有一定的差距，仅占美国人均用水量（约 1600 立方米/人）的 27%。

教育。2018 年，美国各类学校共有 152986 所，中国共有各类学校 230193 所，日本共有各类学校 35842 所，由于国土面积差异，总量不具可比性，我们进一步求出两国每平方公里拥有学校数，中国每平方公里拥有各类学校数远低于日本，但高于美国。更进一步的从生师比来看，小学、中学的生师比基本与日本基本持平，但大学的师资数量不及日本，且各阶段教育生师比均弱于美国。从推动经济高质量发展的角度看，虽然我国劳动力供给的红利正在消退，但劳动力素质提高的红利亟待释放。且地域教育发展不平衡亦是地区经济不平衡的严重拖累。因此，亟需加大学校类基础设施建设，推动公共服务均等化，尤其是补平地区间教育发展的缺口。

医疗。我国医疗资源总量高，但人均水平仍有差距。截至 2018 年底，不计入基层医疗卫生机构，中国共有医院 33009 所，分为综合医院、中医医院、专科医院及其他。医院总数远高于日本的 8472 所，但人均水平拥有医院数仍偏低。拥有床位数来看，中国床位数 651.97 万张，约为日本（165.5 万张）的 3.9 倍，总量上具有优势。但从人均水平来看，我国每千人床位数仅 4.68 张，仅为日本每千人床位数（13.1 张/千人）的 35.7%，人均数量明显不足。从人均拥有执业医师数来看，根据世界卫生组织披露的 2018 年数据，我国每万人拥有执业医师 22 人，相比较德国 42 人，俄罗斯 40 人，法国 32 人，在主要国家中处于落后水平。

从医院分布来看，还存在城市与农村、不同地区间的较大差异。中国 33009 所医院中，拥有全科室综合医院仅 19693 所，人均仅为 0.14 所/万人。虽然基层医疗机构有 943639所，数量庞大，但基层医疗机构往往科室不全，设备不足。从应对诸如此次疫情的能力来看，可能只有综合性医院才有能力应对此类复杂的医疗情况。而与中国不同的是，美国除综合医院外，还拥有 5198 所社区医院。其社区医院同样综合性较强，并配备有重症监护室与停机坪等设施。根据美国医院协会，社区医院是指非联邦医院的其他医院，因此大多数美国医院被归类为社区医院。一些社区医院提供一般护理，而其他社区医院则专注于复杂疾病。即普通社区医院也可能具有诸如创伤和癌症护理之类的专长或专长领域。由此来看，中国需要快速提升医疗体系的建设，应更加注重医疗资源的下沉。同时要注意地区间、城乡间的平衡。

（二）新基建

基础设施根本上是为经济发展服务的。随着我国经济向高质量发展的全面转型，为弥补适应高端制造的基础设施短板，基础设施建设重心应逐步由传统基建向“新基建”过渡。即科技端成为当下基础设施建设的新发力点。中国早在 2018 年提出“新基建”的概念，并在 5G、工业互联网等方面加大资源投入，以图在下一次以数字化为支点的全球工业革命中获得先发优势。

在通信方面，中国智能手机拥有量已领先全球。固定宽带普及率、互联网覆盖率同样高于世界平均水平，但距离发达国家仍有差距。2018 年中国智能手机保有量 8.51 亿部，远高于人口相对对等且排名第二的印度（3.46 亿部）。智能手机普及率为 68%，同样处于全球领先水平。但距普及率排名第一的韩国还有一定的差距。固定宽带方面，2018 年中国每百人宽带用户数为 29 人，远远高于世界均值（14 人），但距离法国（45 人）、韩国（42 人）、德国（41 人）仍有进步空间。中国互联网覆盖率为 59.6%，略高于世界均值 57.19%，远不及世界发达国家平均水平（80.90%），尤其韩、美、英、日、德等国家均实现互联网覆盖率 90%以上。

5G 建设居于新基建首要地位，2020年以来中央会议多次提及加快 5G 网络基础设施建设，政策导向明显，发展确定性极高。2019 年 6 月 6 日，工信部向中国电信、中国移动、中国联通、中国广电发放四张 5G 商用牌照，我国正式进入 5G 时代。中国通信院公布至 2020 年 2 月初，三大运营商已在全国开通 5G 基站约 15.6 万个，全国首批支持 5G网络名单覆盖了 40 座城市。截至 2020年 1月 7 日，中国移动 5G 试点 5 个城市，中国电信 5G 试点 6 个城市，中国联通 5G 试点 15 个城市。据 GSMA 智库数据显示，目前全球有 58 个运营商正式商用了 5G，预计至 2025 年这一数据将达到 411 家；全球 5G 用户将超过 16 亿人，而中国 5G 用户将达到 6 亿，占比近 40%，成为全球最大的 5G 市场。在政策推动下，我国稳居 5G 建设第一梯队，并将继续加大建设力度。

在交通运输方面，我国高速公路、高速铁路总里程均稳居世界第一。2018 年，中国高速公路总里程突破 14.26 万公里，领先于第二名美国（10.84 公里）。我国高速公路在公路总里程中占比 2.94%，低于韩国（4.31%）领先于世界上其他国家。

高速铁路目前对大多数国家而言仍是稀缺品，中国遥遥领先的高速铁路水平是助力跨越式发展的一大明显优势。根据国际铁路联盟的数据，截至 2020 年 2月，世界仅有 21个国家和地区运营高铁，其中中国高铁总运营里程达 35388 公里，占世界高铁总里程的67%。再看高铁里程占铁路总里程的比重，中国为 26.87%，依然居世界第一，领先于韩国（21.3%）、日本（18%）。从客运周转量来看，2018 年中国高铁客运周转量为 6805亿人公里，占世界总客运周转量的 70%。

充电桩。新能源运用是继第一次能源革命——煤与蒸汽机、第二次能源革命——石油与内燃机之后的新一代能源及动力系统的变革。新能源主导以清洁能源替代高公害能源，近年来尤以新能源汽车关注度最高。新能源汽车在不同的国家定义少有不同。日本将其定义为“低公害汽车”。而美国通常将其称为“代用燃料汽车”。新能源汽车包括四大类型：混合动力电动汽车、纯电动汽车(包括太阳能汽车)、燃料电池电动汽车、其他新能源（如超级电容器、飞轮等高效储能器）汽车等。其中，电动汽车目前发展最快。其相应的基础设施配套即充电桩，在不同国家及地区已相应的提出了各自快速发展的目标。中国：根据发改委印发的《电动汽车充电基础设施发展指南(2015-2020 年)》显示，中国充电基础设施的发展目标是到 2020 年，建成集中充电站 1.2 万座，分散式充电桩 480万根，满足全国 500 万辆电动汽车的充电需求。欧盟：到 2025 年，预计电动汽车 1300万辆，需要 100 万个公共充电桩；到 2030 年，预计电动汽车 4400 万辆，需要 300 万个公共充电桩。未来 11 年共需投入 200 亿欧元用于建设充电基础设施，每年投入约 18 亿欧元。其中 20%-30%充电桩需要建设在偏远地区。美国：基于美国 1500 万量插电式电动汽车的假设，2030 年美国需要 8500 个直流快速充电站和大约 60 万个非住宅 2 级充电器。美国州际公路系统平均间隔70英里的大约400个直流快速充电站可以为主要走廊上的所有电动汽车提供便利的充电服务。法国：到 2022 年法国将纯电动汽车销售量增加 4倍，使纯电动汽车保有量提高到 60 万辆；混合动力汽车保有量提高到 40 万辆。充电桩数量与电动车数量的比例将达到 1∶10，到 2022 年需设置 10 万个充电桩，政府承诺将为增设充电桩提供财政援助。德国：未来 3年将在国内新建 5 万个充电桩。到 2030 年，建成 100万个充电桩。英国：预计到 2030 年，英国电动汽车数量将增至 700 万辆，届时需要配套2.8 万座公共充电桩。未来十年内，英国现有的充电桩大多将被替换，为满足需求，预计英国在 2020 年至 2030 年期间，大概需要投资 16 亿英镑。

目前，中国充电桩保有量为 54.67 万个，总保有量位列全球第一。大幅高于保有量排名第二的欧盟（18.5 万个）。且在未来规划上也大幅领先于全球其他国家及地区。表明中国在电动汽车领域同样正在实现弯道超车。

数据中心。为推动国家大数据战略，加快建设数字中国，数据中心作为众多行业的重要基础设施，现已成为我国未来信息技术发展的重点。从全球数据中心的发展上看，由于大型化、集约化数据中心的发展态势逐步成型，整体数量逐年缩减，市场规模平稳增长，而我国仍处于数据中心发展的初步阶段，整体数量和市场规模近年来均稳步上升。从各国数据中心的对比上看，我国仍有巨大的发展空间以及市场前景。仅从各国托管数据中心的数量上可以发现，我国数量虽高于日本、韩国，但与美、英、法、德等早期发展的国家相比依然存在一定差距。从各国超大数据中心的数量上看，美国依然占有绝对优势，截止到 2019 年第三季度，全世界共有 504 个超大数据中心，其中 38%的超大数据中心坐落于美国。我国近年来由于政府的大力支持，超大数据中心的数量大幅增加，位列于世界第二，但数量仍然仅为美国的四分之一。从各类数据中心的整体上看，各国现有数据中心的数量和规模与领头羊美国相较依然处于绝对劣势。

随着新一代信息技术的逐步演进，5G 建设、人工智能、工业互联网等新基建的水平持续提升，加大了我国对未来数据中心的整体需求，同时，边缘数据中心等新技术发展将要求数据中心不断创新并发展壮大以寻求更高的速度、性能、效率及可拓展性，这些技术也将在未来成为我国经济转型新动能，因此我国的数据中心发展势在必行。

冷链物流。一般指冷藏冷冻类食品在生产、贮藏、运输、销售，到消费前的各个环节中始终处于规定的低温环境下，以保证食品质量，减少食品损耗的一项系统工程。其适用的范围包括：初级农产品、加工食品、特殊商品等。2019 年 7 月 30 日政治局会议特别提出实施城乡冷链物流设施建设工程。全面建设小康以及脱贫攻坚任务要求大力发展乡村的特色农业产业。农村“三块地”市场化流转，鼓励企业进入农村发展农产品初级加工产业。这都离不开冷链物流的支持。国家发改委办公厅 3月 16 日印发《关于开展首批国家骨干冷链物流基地建设工作的通知》。《通知》提出，要以构建国家层面的骨干冷链物流基础设施网络为目标，以整合存量冷链物流资源为主线，重点向高附加值生鲜农产品（包括果蔬、畜禽、奶制品、水产品、花卉等）优势产区和集散地，依托存量冷链物流基础设施群建设一批国家骨干冷链物流基地，支持生鲜农产品产业化发展，促进城乡居民消费升级。《通知》明确，拟申报的国家骨干冷链物流基地总占地面积原则上不少于 500 亩，其中冷链物流相关设施占比达到 60%以上，且以连片集中布局为主，分散布局的互补功能设施原则上不超过 2 个。新疆、西藏、四省藏区等可适当放宽。

作为冷链物流的重要一环，中国低温仓储库总容量（1.47 亿立方米）排名全球前列。城镇人均冷藏容量 0.18 立方米/人，相对与全球其他经济体还有较大的差距。要加快乡村工业化进程，实现城乡二元经济并轨，着实扩大内需，释放农村的消费潜力，同时达到城镇消费升级的目的。继续大力发展冷链物流势在必行。

环保。 2020 年因疫情影响，全球各国经济增长均受到不同程度的影响，或停滞或倒退。“危”之下，正是转变经济发展模式，追求经济高质量发展的“机”。生态环保即是高质量发展的必要一环。虽然 2017 年以来我们已取得了较大的成绩。但从关键环保指标全球对比来看，中国仍有不小的差距。PM2.5 浓度仍普遍高于全球其他主要经济体。能源利用仍以化石燃料为主。全国森林覆盖率仅高于全球 0.6 个百分点。如此来看，生态环保大有可为。仅从基础设施建设的角度，后续应继续加大污废水处理、黑臭水体整治、生活及工业固废处置、完善环境监测系统等项目投资。

污水处理厂是保障公众健康、保护水资源可持续发展的关键基础设施系统。据生态环境部发布的信息，截止到 2018 年底，全国城镇建成运行污水处理厂 4332 座，污水处理能力 1.95 亿立方米每日，污水日处理量位于世界领先水平。从各国污水处理厂总量上看，我国虽然位居世界前列，但仍与美国存在一定差距。2018 年耶鲁大学发布的环境绩效指数中，通过对污水处理系统相关的人口比例以及至少通过一级处理的污水比例进行评分，结果发现我国分数与其他国家相比依然处于落后地位。尽管近年来我国已成为污水处理大国，但现行处理系统仍与可持续发展的要求相差甚远，另外，我国城镇化进程不断推进，也加大了各污水处理厂的运行压力，因此未来我国依然要加强污水处理设施的建设，尤其是在中小城镇和农村地区。

2019 年《全球竞争力报告》对全球 141 个国家的基建水平进行评估，中国以 77.9 分居于全球第 36 位，而中国人均 GDP 在 2019 年过万美元后，全球排名仅为 69 名。从基建评分各分项来看，信息通信技术排名最为靠前，以 78.5 分排在第 18 位；其次是交通基础设施，排在第 24 位；公用事业基础设施排名第 65 位，稍显落后。这项数据也反映了中国在通信技术及高速铁路、公路等新型基建领域上靠技术革新取得了先发优势。相对缺少的正是公用事业类的基础设施。公用事业类基础设施对应公共服务均等化，这与我们上面的观点类似，尤其中西部地区公共服务无法与东部地区相比。更无法与期望的经济发展相匹配。因而除应在通信技术领域继续弯道超车外，还应加大公用事业类基础设施建设，为更高水平经济发展做准备的同时，吸引人口回流。

二、区域视角：盲目扩张？VS 协调发展

将中国划分为东部、中部和西部三个地区始于 1986 年，由全国人大六届四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》。之后经过不同历史时期的调整，国家统计局 2011 年 6 月公布了《东西中部和东北地区划分方法》。将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。东部包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南。中部包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南。西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。东北包括：辽宁、吉林和黑龙江。进而按照中央“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部优先发展”的战略安排展开投资建设工作。经过十年的发展，各地区的基础设施水平差异凸显且各具特色，加力扩建已不再适合今天的中国基建投资，相反我们应根据各地区的发展水平和发展需求精准补短板。

（一）我国四大地理分区发展概况

改革开放后国家实施东部沿海地区优先发展战略，要求东部地区加快对外开放，优先发展起来从而带动内地发展，最终实现全国整体发展水平追赶上世界发达国家。在政策的支持下，经过几十年的发展，东部地区成为中国经济实力雄厚、人口密集、科技教育先进，人才资源丰富，基础设施完善的最发达区域。

东部十省占地面积 93.34 万平方公里，仅为国土面积的 9.73%，却居住了全国 38.5%的人口（2018 年末约为 5.375 亿人），人口密度为 576 人/平方公里，同时在 2018 年贡献了 47.64 万亿 GDP，占全国国民生产总值的 52.3%。

中部地区占地面积 102.7 万平方公里，常住人口总数达 3.711 亿，全国占比分别为10.71%和 26.57%。人口密度（361 人/平方公里），仅为东部地区的 62.6%。从经济水平来看，2018 年中部地区 GDP 为 20.1 万亿元，占全国 GDP 总额的 22.06%，人均 GDP 为5.4 万元，仅为东部地区人均 GDP 水平的 60%，经济发展水平明显弱于东部地区。

督促充分发挥中部地区的区位优势和综合经济优势，加大对中部地区发展的规划力度，落实区域协调发展总体战略。中部崛起的意义远远超乎其地区本身，在中国区域发展总体战略中，中部地区起到“承东启西”的关键作用，供给了全国 40%的粮食产量，拥有丰富的煤炭资源，是我国重要的粮食和能源产地。

西部地区受气候、地理及历史发展等因素的影响，呈现地广人稀、经济落后的发展状况。西部地区占地面积 683.93 万平方公里，为全国总面积的 71.3%，2018 年底常住人口 3.8 亿人，仅为全国总人口的 27.2%，人口密度 56人/平方公里，仅为东部地区人口密度的 9.7%。地区 GDP 总值 18.52 万亿元，占全国国民生产总值的 20.3%。即使人口基数小，2018 年西部地区人均 GDP 仅为 4.9 万元，是东部地区水平的 55%，与中部地区经济发展水平相当。

东北地区是我国国防安全的重要关口，同时也是我国重要的工业和农业基地。东北地区土地面积 79.18 万平方公里，常住人口 1.08 亿人，人口密度为 137 人/平方公里，面积与人口的全国占比相适应，均占比 8%左右。但 2018 年末东北地区的 GDP 占全国比重仅为 5.3%，人均 GDP 水平 4.4 万元，仅为东部地区的 49%。在四大分区中垫底，甚至不及西部。

从不同地区的简要对比来看，主要呈现了“地广人稀经济差，地狭人稠发展快”的特点。这主要源于改革开放后的经济发展模式与东部优先发展的战略部署。经济发展模式转型之前，中国主要以劳动密集型产业为主。即依靠大量的资本与劳动力投入，通过加工贸易，成为“世界工厂”，赚取“第一桶金”。由此，东部沿海城市在经济快速发展的同时，也吸引了大量的劳动力流入。同样，与经济发展相匹配，基础设施建设也优先在东部布局。尤其诸如高铁、轻轨、地铁、通信等新基建的优先建设。随着经济发展模式转型，东部地区应同样应优先发展资本、技术密集型产业。并同时将原有产业向其他区域迁移。与之相匹配的基础设施，尤其是传统基础设施建设，重心就应同时向其他区域转移。从基础设施总量与人均对比，同样显示出这个问题。东部地区往往总量超前，但一人均就会差很多，甚至不及中国其他区域。我们一直在找基建不足的问题。但从产业转移，人口向其他区域回流的方向考虑，似乎更为合理。

（二）中外地区间传统基建发展概况对比

各地区受不同的地理环境、历史背景、国家政策等因素影响，基础设施建设水平出现较大差异是可以理解的。若直接对四大分区进行基建水平对标，则忽视了各地区独特的发展特性。因此我们选择了德国、美国两个发达经济体国家作为研究对比对象，同样将其划分为四个地理分区，并按照经济发展状况以及人口密度分别与我国四大地理分区进行对比，试图通过对比可以找到我国四大地区基础设施建设的优势与不足。

德、美不同区域的划定依据是人口集中水平。由于人口分布在一定程度上与经济发展水平相关，虽不完全正相关，但通过人口分布来考察基础设施建设相对经济发展程度更优。因而我们按照德、美各地区的人口密度，分别将两国各地区按人口密度从高到低顺次分为 A、B、C、D 四组，再与中国不同区域进行横向比较。

1. 铁路建设

首先与德国进行对比。2018 年德国经济总量 39976.85 亿美元，其中西部 13959.42 亿美元，占全国 35%，人口密度 377 人/平方公里；南部 13416.16 亿美元，占全国 33%，人口密度 227 人/平方公里；西北部 6460.07 亿美元，占全国 16%，人口密度 207 人/平方公里；东部 6141.20 亿美元，占全国 15%，人口密度 149 人/平方公里。德国整体经济表现为西部及南部较为发达，而西北部及东部相对落后。

总里程上，中国各地区铁路里程均高于德国相应地区。即便我国人口密度最低的西部地区，也高于德国人口密度最高的西部地区。但由于中国与德国地理面积、人口数量差异，在铁路里程密度和人均铁路里程上，我国均弱于德国。我国东北地区人均铁路最高（1.70 公里/万人），低于德国人均铁路最低的西部地区（3.55 公里/万人）。

再看中美两国对比。2018 年美国经济总量 205802 亿美元，其中东北地区 43153 亿美元，占全国21.17%，人口密度为133.7人/平方公里；南部地区67856亿美元，占全国33.29%，人口密度为 55 人/平方公里；中西部地区 40441 亿美元，占全国 19.84%，人口密度为 32人/平方公里；西部地区 52401 亿美元，占全国 25.7%，人口密度为 17 人/平方公里。美国南部经济相对中西部发展较好，但整体来看，各地区经济发展相对均衡。

同样，我们按照 2018 年中美两国各地区的人口密度，分别将两国各地区按人口密度从高到低顺次分为 A、B、C、D 四组，再进行横向比较。

2018 年我国铁路总里程 13.17 万公里，美国同期 22.03 万公里，我国铁路总里程低于美国。细分来看，美国铁路主要分布在南部（7.93 万公里）及中西部（7.69 万公里）。

我国人口密度最高和最低的东部与西部地区铁路总里程（3.15 万公里、5.28 万公里）分别高于美国人口密度最高的东北地区与人口稀少的西部地区（2.1 万公里、4.3 万公里）。但中国各地区人均铁路里程仍低于美国各地区。我国东部铁路里程密度（33.78 米/平方公里）低于美国东北（49.92 米/平方公里），西部地区里程密度相差不大。

国内高铁情况看，2018 年我国东部人均高铁里程东部 0.44 公里/万人，西部 0.54 公里/万人，中部 0.43 公里/万人，东北部 0.27 公里/万人。高铁密度方面，东部地区 97.01公里/万平方公里，居全国首位，西部地区高铁里程密度（11.22 公里/万平方公里）最低。高铁分布基本与人口密度及经济发展水平相适应。

我们选择德国与美国，一是因为德国经济的发展模式正是中国未来的发展方向。其基础设施准备有相应的参考价值。二是因为美国的国土面积、经济总量等情况与我国较类似。故而选择作为参考。综合来看，我国铁路建设总里程高于目前的德国，略低于美国。与国土面积相当的美国进行密度比较，并未显示出很大的差距。我国人口是美国人口的 4.5 倍。若以此修正人均水平。中国人均水平甚至会出现反超。分地区来看，由东向西明显呈现总量降序排列，人均升序排列的情况。高铁情况同样如此，2018 年我国高铁里程密度东部地区 97.01 公里/万平方公里，居全国首位。西部地区高铁里程密度（11.22公里/万平方公里）最低。高铁分布与经济发展水平相适应。从基础设施的使用效率来看，如西部地区拥有我国 50%的机场，但航空客运量水平较低，基础设施使用效率明显不高。东部基础设施需求下降，其他地区建而不用。恰恰反映的主要问题中、西部应该快速承接东部的产业转移，吸引人口回流。

2. 公路建设

从我国各地区的公路总里程看，西部地区最高，这与西部地区地域辽阔、城市密集度不高有很大联系，而东北地区受地域面积等其他因素的制约，公路里程远低于中国其他地区。美国对比，我国公路总量与美国总体差距不大。分地区的比较中，我国东部以及西部地区的公路里程有明显的优势，而中部地区及东北部地区与美国相比相对薄弱，尤其是东北地区相关设施匮乏的问题尤为突出。

从公路里程密度上看我国大部分地区的公路建设趋于完善，我国公路里程密度最高的中部地区甚至已经超过美国南部和中西部，仅落后于人口密集度最高的美国东北部。值得注意的是，美国东北部尽管公路总里程只有我国东部地区的 1/2，但其公路里程密度依然高于我国东部地区，其主要原因在于土地面积的巨大差距。而在与美国南部和中西部的对比当中，我国东部依然处于优势地位。

与美国人均公路里程的对比中我们可以看到，我国各个地区的人均水平仍远不及美国，我国人均公路里程最高的西部地区也只达到了美国最低的东北地区的一半。但若以人口相差倍数修正，人均公路差距则会大幅缩小。

美国有一定差距。由于我国与美国对高速公路的定义有所不同，若只以美国的州际高速公路与我国的情况对比，我国高速公路里程位列世界第一，然而如果在对比中囊括美国的州内高速公路，我国高速建设的对比优势便不再显现。

美国东北部受面积的制约，公路总里程远低于我国东部，但在高速公路里程上却有微弱优势，这说明我国东部地区高速公路仍有提升的空间。从高速公路密度上看，除东部外，其他地区差距均不算大。同时，结合高速公路里程占总公路里程百分比来看，同样也有差距的中部、西部亦有高速公路的投资需求。

与美国的对比情况有所不同，从德国的公路总里程对比中我们可以发现，不管从整体还是局部来看我国的公路建设总量、公路里程密度、人均公路水平均远超德国。

高速公路方面，我国从总量上看远超德国同期水平，与公路总量的对比情况相同。然而高速公路里程密度以及人均情况却呈现不同的态势。我国东部地区高速公路里程密度最高，西部地区最低，体现出区域人口密度越高，高速公路里程密度越高的特征，德国的数据也佐证了这一点。但是，德国四个区域的高速公路里程密度除德国西部外，其他地区的密度差距不大，体现出各地区均衡发展的特点。而中国则在区域间有较大的差距。

人均高速里程来看，虽然各地区均高于德国，但差距并没有公路那么大。且在高速公路对公路的占比对比中，则体现不出优势。由此，同样佐证了中国的高速公路建设需求。

3. 教育

一直以来各地区教育分配不均衡是我国面临的主要问题。从我国各地区中小学数量对比中，我们可以发现西部地区普通小学数量最高，中部地区普通初中学校数量最高，东部地区普通高中学校数量最高。东、中、西部地区各类学校数量大体均衡，而东北地区受经济发展以及人口基数的影响，各类学校数量均远低于其他地区，这也直接导致了东北地区各类学校在校生和专任教师数量与其他地区之间的巨大差距。值得关注的是，我国中部地区与西部地区中、小学在校生以及专任教师数量基本相同，然而均低于东部地区的数量水平，这与学校数量的对比结果存在较大差异。呈现出中西部地区学校数量高、但部分学校规模较小的特征，这与东部教育软硬件基础设施配备占优，人员向东部流动有较大关系。仅从各地区生师比的对比中，我们依然可以得出以上结论，在衡量我国各地区教育资源投入时，我国中部地区各类学校生师比均处于较为领先地位，西部地区尽管小学生师比低于东部地区，但初中、高中生师比依然高于东部地区。东北地区高中生师比虽然高于东部地区，但小学、初中的教育投入情况依然大幅落后于其他地区。因此，我们认为现阶段中、西部面临的主要问题不是大规模的学校建设，而是教育配套软硬件设施的提升。东北地区则需要继续加大中小学学校建设，首先完成量的均等。

高等教育发展水平决定了一个国家未来的发展潜力。按照上文分组方式，我们将中美两国分地区高等学校数进行对比，中国东部作为中国高校最密集的地区，总数上要高于人口密度相当的美国东北部地区，而其他三个分组中国高校数均低于美国，尤其是中部和东北部地区距美国差距极大。

从高校密度来看，ABCD 四个分组中中美两国高校密度依次递减，这说明两国均具有高校密度与人口密度成正比的特征。其中中国高校数最多、密度最大的东部地区仅为美国高校密度最大的东北地区的一半。C 和 D 分组中，中国东北和西部地区高校密度均不及美国。从国内各地区对比来看，东部地区高校分布较多，且水平较高。全国优秀的高等院校集中于东部。中西部经济要想完成转型升级首先就要加大高等专业人才的供给。除吸引东部人才回流外，根本上需要加大本地培养。因而加大中西部高校建设依然很有必要。

2018 年数据显示，中国四大地区的生师比水平基本相当，每位教师分配到 17-18 位学生，其中东北部和东部师资力量略占优势。我们将中国和德国分地区高等教育生师比分组进行对比，可以发现德国高等教育师资力量要明显强于我国，德国每位教师平均分配到 3-5 位学生，是我国的 20%左右。相比之下中国高等教育师资力量还有很大的提升空间。

4. 医疗

此次新型冠状病毒的突然来袭，使我们深刻意识到医疗资源分配的重要性，医院数量、医师数量、床位数量等各类医疗相关基础设施决定了该地区应对重大公共卫生事件的能力，而我国医疗资源配置依然呈现出东部地区水平高，但整体人均水平不足的特点。从我国各地区医院数以及床位数量对比来看，东部地区的医院数量以及床位数均高于其他地区。通过各地区每千人床位数我们可以看到，各地区人均水平相对均衡，西部地区医疗床位的人均水平已经超过东部及中部地区，充分说明了政府对西部地区医疗资源的大力投入已有部分成效。东北地区与其他地区相比较，虽然在医院以及床位数量上存在明显不足，但在人均床位数上处于领先地位，体现出医院数量低、人均水平高的特征。对比德国，虽然我国各地区医院数、床位数量上均远高于德国，但人均医生数量相对较少，人均床位数依然相对紧张。

综合来看，德国作为传统的医疗强国，我国与德国相比，人均医疗设施水平仍然有较大的发展空间。东部地区医疗基础设施对比其他地区相对雄厚，但大量的人口使得东部地区医疗系统收治能力明显降低，其主要原因在于大量的优秀医疗资源集中在东部地区的大城市中，复旦大学医学管理研究所发布的 2018 年中国医院排行榜中前 50 名只有14 所医院来自中、西部及东北地区，且均集中在一线或二线城市中，同时，东部地区的三甲医院数量也超过中、西部地区的总和，体现出尖端医疗资源分配不均衡的问题。因此，我们认为政府应着力解决中、西部及东北地区医疗资源流失的问题，继续加强医疗基础设施建设，同时加大对相关医疗从业者的培训以及高等医学院校的建设，以各地区的大城市作为当地医疗区域中心，减少各地区之间医疗水平的差距，并缓解东部地区人均医疗资源不足的情况。

（三）新基建发展概况

1. 通信方面

东部地区移动电话普及率、固定宽带普及率均达到了发达国家水平，但互联网覆盖率仍有发展空间。2018 年，东部地区移动电话普及率、固定宽带普及率分别为 145%、34.24%，甚至优于美国、日本。东部地区互联网覆盖率为 61.32%，略高于世界平均水平（57.19%），和韩国（96%）、美国（95.36%）相比仍有距离。从三大运营商 5G 试点覆盖的城市来看，东部地区城市覆盖较广，主要集中于各个直辖市以及省会城市。全国首批支持 5G 网络覆盖的 40 座城市中，东部地区占 18个名额。

中部地区各项通信指标均明显落后。中部地区移动电话普及率（93.69 部/百人）在中国各地区中排名最低，在主要国家中仅仅高于印度（87 部/百人）。固定宽带普及率（25.9单位/百人）与互联网覆盖率（45.6%）均低于全国平均水平（29 单位/百人，52.4%）。全国首批支持 5G 网络覆盖的 40 座城市中，中部地区仅占 6 个名额，在 5G 新基建的起跑线上，中部地区又落后一步。

通信设施发展不足是西部地区的一大痛点。2018 年西部地区移动电话普及率、固定宽带普及率、互联网覆盖率均低于全国平均水平，尤其互联网覆盖率仅 45%，为全国最低。网络对于地区教育、科技等软实力发展至关重要，应该成为接下来西部地区建设的焦点。在新一轮 5G 通信的布局中，西部地区有 12 座城市支持首批 5G 网络覆盖，仅次于东部地区，其中以成都为中心的成渝城市群是 5G 布局的重点区域。

东北地区移动电话、固定宽带普及率均低于全国平均水平，互联网覆盖率虽高于全国大部分地区，但不及世界平均水平。首批 5G 网络覆盖城市中，东北占有 4 席，基本与其区域面积相适应。

2. 大数据中心建设

为更好推动我国经济转型升级，“新基建”作为发力于科技端的基础设施建设在近期持续升温，而作为新基建的七大方向之一，大数据中心的重要性随之凸显。最近我国数据中心建设有遍地开花的态势，部分省份都紧跟政策，制定了数据中心建设规划，并推出各项优惠政策，体现出政府大力发展数据中心的决心。从主流数据中心机房数量上看，我国数据中心大多分布于经济发达、企业众多、人口密集度高的东部地区，而中部地区虽然高于东北和西部地区，但从数量上看仍然与东部地区存在巨大差距。由于人口基数的差距，尽管美国互联网用户的普及率高，但我国互联网用户明显要多于美国。然而，全球将近 40%的互联网数据中心机柜设立在美国，我国只有 8%，体现出我国拥有巨大的大数据中心发展空间。美国大数据中心的建设已经相对成熟，众多高科技以及互联网公司通过大数据中心创造出巨大产值，反观我国现阶段大数据中心依然属于起步阶段，对于很多大企业来讲都属于奢侈品，对于中小企业来讲更是遥不可及，其主要原因在于运营成本及代理成本过高，很多企业只能望而却步。因此我们认为，我国政府不仅需要大力推进大数据中心的建设，还要在推进过程中充分研究大数据中心如何在未来的经济发展中发挥拉动作用。

（四）各地区基建投资产出弹性测算

经过上述分析，国内各地区的基建水平已经出现明显差异，基建投资对经济增长的拉动作用也不尽相同，那下一步基建投资资金应该投向哪里才可以获得最大的产出回报？为了给出更有力的说明，我们对各地区的基建投资产出弹性进行了测算。

按照巴罗模型, 一地区产出的增长可以看作是劳动力投入增长、物质资本投入增长和技术进步共同作用的结果。我们将等式两边同除以人口数量，理论上可得人均 GDP增长与人均物质资本投入之间存在相关性，其相关系数即为物质资本的产出弹性。

具体来说，物质资本可以分为基础设施投资和非基础设施投资。根据国家统计局“按行业分固定资产投资（不含农户）”统计项目，将固定资产投资分为 19个细分行业，其中“交通运输仓储和邮政业固定资产投资”、“电力、燃气及水的生产和供应业固定资产投资”和“水利、环境和公共设施管理业固定资产投资”三项投资额加总作为基础设施投资，剩余 16个行业投资额加总作为非基础设施投资。

考虑到 2008 年国际金融危机爆发，国家出台了相关政策以扩大内需、促进经济增长，我们选取 2008-2019 年数据作为研究样本，构建面板数据将人均 GDP 增长与人均基建投资、人均非基建投资进行回归，以测算其相关系数，结果如表 1 所示：

从测算的产出弹性可以发现，基础设施和非基础设施投资对经济增长均具有显著的促进作用。从全国整体的测算结果来看，基础设施对 GDP 增长的产出弹性为 0.181，即基础设施投资每增加 1%，可以拉动全国人均 GDP 增长 0.181%。非基础设施投资的产出弹性为 0.484，说明非基础设施投资对经济增长的拉动作用要明显大于基础设施投资。另外两者产出弹性之和为 0.665，小于 1，说明存在本模型未解释的因素影响了经济增长。根据巴罗模型，这部分因素应该反映了技术进步等全要素生产率，虽然本模型未直接对此进行估算，但也可以得出技术进步在经济增长中起到了重要作用。

分地区来看，中部地区基础设施投资对人均GDP 的产出弹性最大，并高于全国平均水平，达到 0.32，即基础设施投资每增加 1%，可以拉动该地区人均 GDP 增长 0.32%。其次是西部地区产出弹性为 0.16，东部地区产出弹性为 0.133。由此可见，基础设施建设对中部地区的经济拉动作用最为明显，其次为西部地区，东部地区最弱。这一点与我们前文的分析结果基本一致。所以从经济效益的角度出发，未来应将基建投资重点放在中西部地区，尤其是中部地区。且基础设施建设的投向也要偏向诸如公共服务均等化的方向。实现公共服务均等化，是吸引人口回流的必要条件。

三、城市群：中国基建的新视角

城市群，通常被定义为两个或多个大致相邻的特大城市和大城市的集合，这些城市被合并成为一个连续的区域，形成庞大的、多核心、多层次的城市集团。随着城市化速度加快，一些盲目扩张、城市发展失衡等“大城市病”的现象逐渐暴露，为解决此类问题，城市群作为一种新型的、具有更大城市格局规模的理念逐渐被人们所熟知。如今，作为发展成熟度较高城市的最高空间组织形式，城市群一直是世界大城市发展的主流。同时从国家战略角度出发，城市群也被各个国家列为未来的发展方向和目标。大城市之间商品、人员和资本的流动使城市群正在成为全球经济的新竞争单位。

美国区域协会专门制定了“美国 2050 计划”，列举 11 个美国大城市带，城市带包含了全美 70%以上的人口和工作机会。我国城市群建设重点，也正在从对城市群数量和规模群的关注向城市群功能、质量及区域发展结构转变。2018 年 11 月 18 日国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确提出以京津冀城市群、长三角城市群等国家级城市群推动区域协调发展，以东中西及东北部四大板块为基础，促进区域间相互融通补充，立足发挥各地区的比较优势，加快基础设施均衡建设，尽早实现基本公共服务均等化、人民基本生活保障水平大体相当的目标。为实现此目标，各城市群所在区域根据未来基础设施建设发展规划进行“补短板”将成为政府今后的工作重心。

为了找出我国城市群建设与发达国家之间的差距，识别发展短板和未来趋势，我们对标美国纽约都会区、丹佛都会区、洛杉矶都会区，日本东京大都市圈以及韩国首尔首都圈等五大发达国家城市群或都会区，试图对我国四个国家级城市群（京津冀城市群、长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群）的基础设施发展水平做出一个相对客观的判断。

（一）五大发达国家城市群

纽约都会区位于美国东北部，地处东北地区大城市圈，是美国最大的都会区，同时也是世界上城市建成区域面积最大的都会区。该都会区以对全球经济、金融、政治、教育和娱乐具有极大影响力的纽约市为中心，包含纽约州、新泽西州以及康乃狄克州的众多大城市及周边地区，占地面积约 1.2 万平方公里，总人口 2032 万人。都会区濒临大西洋海岸，坐拥世界上最大天然港口之一的纽约港，与欧陆板块隔海相望，地理条件优越。

洛杉矶都会区位于美国西南部的加利福尼亚洲，地处南加州城市圈，是美国第二大都会区，仅次于纽约都会区。占地面积约 1.3 万平方公里，总人口 1331 万人。洛杉矶都会区的国民生产总值处于世界的领先水平，经济规模超过一万亿美元。都会区以洛杉矶市为中心，西临太平洋，地理条件优越，是世界文化、科技、教育、国际贸易中心。

丹佛都会区位于美国西部的科罗拉多州，以州内最大城市、首府丹佛市为中心，地处芬兹山脉都市走廊城市带，紧邻落基山脉。都会区面积约 2.2 万平方公里，总人口 293万人。受制于地理条件，尽管农业较发达、工业化水平较高，但该区总体经济水平相比于纽约都会区和洛杉矶都会区仍有较大差距。

东京大都市圈以日本首都东京为中心，包括东京都、神奈川县、千叶县和埼玉县，因此又被称为“一都三县”。占地面积约 1.4 万平方公里，总人口约 3600 万，是世界人口最多的都市圈。该都市圈中心东京是世界商业金融、流行文化与时尚重镇，经济水平发达，若将其视为一个国家，其 GDP 总量将位列世界第八，高于加拿大、韩国、俄罗斯等国。

首尔首都圈位于韩国西北部，由首尔、仁川和京畿道的全部城市以及周边地区组成，总人口约 2500 万人，占韩国总人口的 45%，占地面积约 1.2 万平方公里，是韩国政治、经济和文化中心。

（二）中国四大国家级城市群

长三角城市群位于东部沿海地区，以上海等 27 个城市为中心区，覆盖苏浙皖沪三省一市全部区域，是中国第一大经济圈、全球制造业中心、六大世界级城市群之一。从经济总量上看，2018 年长三角城市群国民生产总值占我国总量的 20%，远超其他中国城市群，与其他发达国家城市群相比亦有明显优势。

一定的人口密集度是发展大城市群的必要条件，可创造了更多的经济产出，但人口过于密集也导致人均富裕程度较低。以长江流域为例，长江中游城市群 GDP 不及长三角城市群的一半，但二者却拥有基本相当的人均 GDP 水平。同样位于东部地区的京津冀城市群也遇到了类似的问题。

成渝城市群位于我国西部地区，在西部大开发政策激励下，经济发展迅猛。2018 年GDP 虽已经接近韩国首尔首都圈，但仅为长三角 GDP 水平的 1/3，人均 GDP 也仅为长三角城市群的 1/2，仍有较大发展空间。

（三）中外城市群基础设施建设对比

1. 交通运输方面

铁路、公路、机场是国民经济和社会发展的重要基础设施，建设过程中要规避盲目过度，合理恰当地发展交通运输基建项目才能既利当下又利长远。地方政府在制定基建决策时，既要考虑到需求的数量，也要考虑到需求的结构。从中美旅客出行方式来看，2017 年我国铁路旅客周转量要远超美国同期水平，而美国民航旅客周转量是我国同期水平的 1.5 倍。数据表明我国旅客更倾向于铁路出行，侧面反映了我国在铁路尤其是高速铁路总量上的世界领先地位，未来在民航业仍有巨大的发展空间。

从铁路、公路建设总里程来看，长江中游城市群作为各区域互联的交通要道，总量上要大幅领先于其他城市群，但铁路、公路里程密度以及人均水平依然有进一步提升的空间。

国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中指出，到 2025 年，长三角地区铁路网密度要达到 507 公里/万平方公里，高速公路密度要达到 5 公里/百平方公里。从 2018 年的数据来看，上海市铁路网密度已经提前完成了区域内目标，达到了 566 公里/万平方公里，高速公路密度也与目标相差不远。而长三角的其他省份仍需加大交通设施建设投入，尤其是总量上弱于其他省份的安徽省。

从国际视角看，由于面积限制，东京大都市圈虽在铁路、公路总里程上稍显落后，但密度遥遥领先于其他城市群。美国三大城市群公路、铁路发展并不均衡，纽约都会区的交通密度要远远大于洛杉矶和丹佛都会区。相较于美国，中国的四个城市群尽管存在差距，但发展相对均衡。从人均水平来看，中国城市群人均铁路、公路水平略高于日韩城市圈，但明显低于美国城市群。

从火车站数量来看，国内四大城市群中除长江中游城市群略有优势外，其他三大城市群水平基本相当。但高铁站数量差距较为明显，长三角城市群拥有 138 个高铁站（含普高同站），长江中游城市群 116 个，成渝城市群 83 个，高铁站数量最少的京津冀城市群仅有 32 个。针对城市群中普遍存在的火车站数量多，高铁站数量不足的情况，我们认为东部城市群未来发展方向主要在于提升现有火车站的运力水平，加快普通火车站与高铁站之间的转化，推进普通火车高铁化进程；中部地区作为全国重要的交通枢纽应继续加大高速铁路建设；西部地区仍需在部分地区提升铁路连通性，加快铁路区域全面覆盖。

从国内的民用机场数量上看，长三角地区的机场数量要高于其他城市群，且长三角城市群所在区域面积较小，因此单个民用机场平均覆盖区域低于国内其他城市群，但与东京大都市圈和首尔首都圈相比仍有差距。值得注意的是，京津冀城市群作为以北京为中心，天津协同带动周边地区发展的重要区域，民用机场数量远低于其他城市群。尽管其城市群面积也相对较低，但单个民用机场平均覆盖区域在所选几个城市群中依然处于劣势。

京津冀城市群机场数量不足带来的现实问题值得深思。在此次疫情中，由于海外疫情的恶化以及输入型病例的激增，北京机场成为直面输入病例的第一道防线。为化解压力，民航局将所有目的地为北京的国际航班分流至 12 个指定的第一入境点入境，其中京津冀城市群只有天津滨海国际机场和石家庄正定国际机场两个指定机场。河北省其他 6个通航的民用机场相关条件匮乏、机场运力低下、与其他地区的联通量不高等问题是其无法为首都机场分担压力的重要原因，此类问题在我国其他城市群中也略有体现。

对比美国民航的发展，由于美国铁路的效率低且价格较高，民航出行成为美国人出行的重要选择。美国三大都市区所在州内机场数量有一定的差距，运力也各有不同，但机场总量均远高于国内各个城市群。美国为了缓解州内大型国际机场的压力，通过建设大量的分流机场和普通机场以备不时之需，尽管大部分的分流机场和普通机场现已不再通航，但其基础设施依然相对完备。

从 2018 年世界大型机场客运量来看，北京首都国际机场客运量总数已经跃居世界第二，仅次于美国亚特兰大国际机场。我国其他城市群机场客运量也均处于世界领先行列。因此我们认为东部各城市群在继续提升大型国际机场竞争力的同时，更要依托大型国际机场建立区域机场群体系，为大型国际机场减轻负担，并带动周边城市机场的发展。中西部及东北地区仍需加强区域内国际机场运力的提升，增加城市群内各城市以及城市群之间的串联度。

城市轨道交通作为城市中心区与外部相互联系的重要纽带，对提高城市内连通性起到至关重要的作用。而我国中、西部城市群相关基础设施依然匮乏。从轨道交通线路数量来看，东部地区城市群要高于中、西部，其中长三角地区依然处于领先优势。

对比东京都市圈，虽面积仅为 1.36 万平方公里，但其拥有世界上密度最高的轨道交通网，城市轨道交通线路达 158 条，包括火车站、电车站、地铁站等轨道交通站达 882个。建设密集度如此之高的轨道交通，主要原因在于日本政府希望通过轨道交通代替居民日常私家车出行，缓解公路交通的巨大压力。另一方面，东京城轨交通的制式结构复杂，882 个交通站中只有 282 个地铁轨道交通站，火车、电车、新干线等不同的交通方式共同形成了东京都市圈庞大且复杂的城市轨道交通网络。

反观国内，据中国城市轨道交通协会发布的 2018 年度统计和分析报告，我国城轨交通制式结构中地铁一家独大，占比约 80%，而国外城轨交通制式结构中地铁一般只占所有制式的 30%左右。不同轨道交通制式有其自身的优势和适应性，区域应选择与自身相适应的轨道交通设施：对于特大城市的中心城区，由于人口数量庞大，政府应推动地铁等大运量城市轨道交通方式的建设，在完善现有城市轨道基础设施的同时发展其他轨道交通制式，形成大城市城轨交通网络。对于二三线城市，客流量相对不高，轻轨、电车等方式更适合城市的未来发展需求。对于城市群内的都市圈，具备 1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，城市轨道交通要起到相互串联的作用。

因此我们认为城市轨道交通建设需根据各区域自身情况量身定制，东部地区从补短板的角度出发需进行城轨交通网络化建设，加快推进特大城市与周边城市的连通性，扩大城市群中特大城市的辐射范围，将大城市中心区域与郊区和周边城市串联起来，形成高效便捷化的轨道交通网络。而中西部依然需要大力推进城市内部的连通性，找准自身定位，推动城轨交通快速发展。

2. 教育方面

长三角地区拥有全国约 1/4 的“双一流”高校、国家重点实验室、国家工程研究中心，教育优势明显。但从 2018 年地方财政教育支出来看，长三角地区教育支出仅占当年GDP 的 3.18%，低于其他城市群的教育支出占比。长江中游城市群地方教育支出占 GDP的百分比最高，但仍不到美国同期水平的 5%。

国内四大城市群的教育水平进行对比，可以发现城市群之间小学、初中、高中学校总数各有差距，但师生比例基本保持在同一水平，这主要得益于我国一直贯彻的九年义务教育制度。相比之下，大学专科及以上高等教育发展不足是当前各城市群的主要问题。2018 年统计年鉴中对我国各地区不同受教育程度人口进行了抽样调查发现，大学专科、本科及以上学历仅占全国人口的 13.6%，而美国具有学士学位或更高学位的 25 岁及以上人口的百分比达到 30.3%。

我国城市群高等教育普及率及大学数量从东部到西部呈现递减趋势，城市群之间发展不均衡。联合国教育指数显示，我国东部地区各省排名依次高于东北、中部、西部地区，北京市以 0.85 排名全国第一，依然不及美国平均水平（0.92）。

东部地区聚集了大量的教育资源和就业资源，对高素质人才有更大的吸引力，相比之下中西部地区明显不足。未来东部地区应在提高高等教育普及率的同时发展各高校的竞争力，中西部地区应继续加大中学及以上等级教育的支持力度，并重点解决高素质人才流失的问题。

3. 医疗方面

新冠疫情的蔓延是当下世界各国面临的最为棘手的问题，此次疫情的暴发不仅是各国医疗体系的一块试金石，同时也是各国医疗基础设施的试炼场。口罩、防护服、呼吸机等重要医疗设备储备不足，医院床位短缺等问题在全世界范围内均有明显体现。加强医疗基础设施建设将是疫情过后各国首要的政策发力点。

将国内四大城市群医疗水平进行对比发现，长三角城市群在医院及床位总数上处于领先水平，城市医院协同发展联盟成员已覆盖长三角 30 个城市 112 家三甲医院，相比之下中西部城市群的医疗总量明显落后。

对比美国医疗基础设施情况，国内城市群的医疗设施有优势。洛杉矶都会区内 135家医院含床位数 27634 张，每万人床位数仅为 14 张，远远低于中国各城市群的平均水平（60.87 张），丹佛都会区的医疗设施情况相对较好，而科罗拉多州内 114 家医院也仅能提供 13005 张床位，与中国各城市群对比差距较为明显。但就床位数来讲，我们上文也曾涉及。中国的床位数包含 214 万张基层医疗机构床位。其在应对基础疾病时尚可，应对诸如新冠肺炎等疾病，则较为困难。而美国包括社区医院在内，大部分均设有全科室、重症监护、停机坪等综合医院设备。且美国各地区医疗水平发展相对均衡。反观国内，高质量的医疗资源通常集中在大城市，农村及小城镇患者往往选择前往大城市接受治疗，这一行为反过来也促进医疗资源及尖端医护向大城市集聚，医疗水平的地区间差距不断加大。政府下一步需要加快城市群中中小城市的医疗水平以缓解城市群压力，尤其是要关注中西部欠发达地区。

（四）我国四大城市群基建投资产出弹性测算

依据巴罗模型的逻辑，按照上文基建投资产出弹性的测算方法，对我国四大城市群的基建投资效率进行测算，测算结果如表 2 所示。

与前文的结果类似，基础设施和非基础设施投资对四大城市群经济增长同样具有显著的促进作用。其中长江中游城市群基建投资的产出弹性最大，达到 0.508，即基础设施投资每增加 1%，可以拉动城市群内人均 GDP 增长 0.508%，基建投资对经济增长的拉动作用远高于其他城市群。已知长江中游城市群包括湖南、湖北、江西三省，均位于中部地区，而中部地区在前文的测算中基建投资产出弹性为 0.32，所以对长江中游城市群产出弹性的测算结果在合理范围内。其次是成渝城市群，包括重庆和四川两省市，基建投资产出弹性为 0.251，也高于其所处于的西部地区平均产出弹性 0.16。排名第三位的城市群为京津冀城市群，其地理范围包括北京市、天津市、河北省和河南省安阳市，基建投资产出弹性为 0.146。而长三角城市群作为我国第一大城市群，基建投资产出弹性仅为0.095，说明通过基建投资来拉动经济增长的模式基本已经不再奏效。

四大城市群的基建投资产出弹性与非基建投资产出弹性之和均小于 1，剩下部分为技术进步等全要素生产率因素对经济产生的拉动作用。具体来看，长三角城市群、京津冀城市群技术进步产出弹性约为 0.3，领先于长江中游城市群（0.25）和成渝城市群（0.1）。说明技术进步对长三角城市群、京津冀城市群的发展具有至关重要的作用，这符合当前新常态下技术创新是拉动经济增长的主要驱动力这一认知。但对于中西部两个城市群来说，技术进步发挥的作用还不够显著，未来仍是发力重点。

综合来看，长三角城市群和京津冀城市群的发展较为成熟，传统基建投资对其经济的拉动作用较小，而技术进步的作用不断凸显，这也符合国际大都市圈的发展模式，未来应继续聚焦发展科学技术作为核心竞争力。长江中游城市群基础设施建设所能带来的经济增长作用明显，说明该地区基础设施建设仍不完善，未来基建仍是很好的投资重点。而对于成渝城市群，基建产出弹性虽不如长江中游城市群，但也能对经济起到一定拉动作用，该地区更值得我们关注的是其技术创新能力。目前技术进步是其经济发展中的薄弱环节，如果不引起重视，在物资投资效用减弱后，成渝城市群极有可能失去发展驱动力。

四、结论

综合以上全球、分地区以及分城市群三方面的对比分析，历经多年的大规模建设，我国基础设施整体水平已经在世界上位于领先地位，下一步我国将步入补足各地区之间基础设施短板以及大力推动新型基础设施建设的阶段。交通运输方面，铁路、公路总里程已处于世界领先水平，但人均水平与世界主要国家相比仍有差距。然而，若加入经济因素和人口因素进行综合考量，现行铁路、公路的建设水平已大体符合经济发展的需求，简单的人均水平衡量不应再成为交通基础设施建设的关键动因，铁路、公路的使用效率将成为左右政府决定是否继续大力建设的重要因素。我国现有铁路的货运、客运以及公路客运的使用效率明显低于其他经济体，未来东部地区铁路、公路的过度建设很可能造成资源的浪费，而公路的货运密度以及乘数对比证明了西部及东北地区公路仍有建设需求的可能性，高速公路的建设也同样符合上述观点。换个角度考量，基础设施为经济发展服务。如果一定要考虑人均水平，应该把我国现阶段的人均经济水平放在国际同等水平上去比较。拿我们人均 GDP1 万美元的水平与其他国家人均 GDP3 万美元以上的水平进行对比，如果我们排名依然考前，只能得出一个结论，我们的基础设施建设过度了。我国港口航运以及航空运输同样均处于世界领先行列，接下来应加大推进各类运输方式的连通性，形成布局合理、功能完善、安全高效的区域运输网络。

医疗方面，我国医疗资源总量高，但人均水平与传统医疗发达国家相比仍有差距。医疗体系尚不完善，基层医疗机构设施水平不足，地区间、城乡间应对重大公共卫生事件能力不均衡，中、西部及东北地区尖端医疗资源流失等问题亟待解决，下一步我国仍需加强医疗体系的建设，注重医疗资源下沉以及医疗服务区域的平衡发展。教育方面，同样存在地域发展不均衡的问题，尤其高等教育师资数量整体不足、高等普及率偏低等问题依然突出。中、西部地区教育配套软硬件设施的提升，东北地区各级学校的建设将成为未来我国补足各地区教育资源的关键点。诸如教育、医疗等以公共服务均等化为目的的基础设施建设，应加大在中西部地区的投入，其可起到吸引人口尤其是高等人才向中西部地区回流作用。同时缓解东部地区因人口密度过大，导致的人均基础设施水平不高等问题。另外，惠民生的基础保障建设以及环保领域等基础设施的大力发展同样不可缺失，污水处理水平与可持续发展要求依然有一定差距，人均用水、用电量仍需提高，“生态优先 绿色发展”的主题预计也将成为未来建设的主要目标。

“新基建”作为我国未来发展的新动能，七大领域例如 5G 基站建设、新能源运用、大数据中心已经成为我国基建的新平台，部分领域更是成为世界发展的领头羊。大量 5G基站现已开通，未来我国可能成为全球最大的 5G 市场。我国现有充电桩保有量位列世界第一。作为我国高速发展的主要标志，高速铁路建设水平稳居世界第一。通信方面，智能手机普及率以及保有量已领先全球，而互联网、固定宽带普及率仍有较大的上升空间。 站在未来经济转型升级的角度，如今我国应仍处于“新基建”发展的初级阶段，未来东部地区随着经济模式转型升级，应逐步放缓“铁公机”等传统基础设施建设的步伐，而“新基建”中的不足之处应与全球最高水平看齐并实现超越。中、西部及东北地区应在跟随“新基建”步伐的同时，关键要补足与东部地区传统基建之间的差距，提升基础设施使用效率。尤其是以实现公共服务均等化为目的的基础设施补短板，吸引人口、人才回流，为下一步跟进发展打下坚实的基础。

（报告观点属于原作者，仅供参考。报告来源：太平洋证券）